3月27日的中央政治局会议提出，运用“适当提高财政赤字率，发行特别国债，增加地方**专项债券规模”三大手段，实现“积极的财政政策要更加积极有为”的目标。

其中，提高财政赤字率、增加地方**专项债规模，是近些年常用的积极财政政策手段；但“发行特别国债”的方式却非常少见。今年的特别国债将如何操作？目前尚无具体信息。回答这一问题，最佳的途径还是看看历史。

“特别国债”自身缺乏严格的定义，其首要特征是名称上比较特别。改革开放之后的国债发行始于1981年。已发行的国债绝大部分是内债，分为储蓄国债和记账式国债两大类。四十年间，有两次国债发行直接称之为“特别国债”，都归为记账式国债。但这两次特别国债都非常特殊，也存在很大差异。因此，判断今年的特别国债走向，关注范围需要更广泛些，不能仅局限于这两次。

本文简单回顾历史上几次有特别名称的国债，包括1989年-1991年的“特种国债”、1997年为四大行补充资本金的“特别国债”、2007年为成立中**司所发行的“特别国债”，同时讨论下1998年实施积极财政政策期间发行的长期建设国债。在此基础上，猜想2020年特别国债的几种可能。

1989年-1991年发行的特种国债

国务院1989年3月2日发布《中华人民共和国一九***特种国债条例》，决定从当年6月1日开始发行50亿特种国债，9月30日结束。

特种国债发行对象是：“经济条件较好的全民所有制企业、集体所有制企业、私营企业、金融机构、企业主管部门、事业单位和社会团体；全民所有制企业职工退休养老基金管理机构、待业保险基金管理机构、交通部车辆购置附加费管理机构”。

特种国债的摊销采取由财政部分配各省市认购任务，各省市再分配到各单位认购。不少地方实际上由当地财政掏钱认购了。特种国债的本金偿还期为5年，从缴款之月起满5年后一次偿还，年息规定为15％。其后，1990年、1991年又采取类似方式分别发行了45亿、20亿特种国债。三年特种国债发行的目的，按照条例说明均是“为了适当集中各方面财力, 支援国家建设, 促进经济协调发展”。但查阅当年的决算报告，主要是当年预算执行都发生了超出预算安排的支大于收，因此特种国债的实际用途主要是平衡预算。如1989年，有些增收措施未能如期出台, 为了平衡预算需增发特种国债。在当时分级包干的体制下，1990年部分地区超收了，就追加支出；部分地区短收了，一些刚性支出却无法压缩下来，因而地方财政额外产生了50亿的赤字。为解决这种预算执行中出现的额外缺口，也需特种国债来平衡。在当时制度背景下，债务收入不计入赤字，赤字均是向人民银行借款来弥补。

1997年为向四大行注资而发行的2700亿特别国债

1995年生效的《商业银行法》，以及按《巴塞尔协议》的规定，银行资本充足率不低于8%的要求。但在1997年6月，四大行按账面的资本净额计算的资本充足率为5.86%，剔除掉未核销的呆账后只有3.5%。资本金不足和不良资产庞大，严重制约了商业银行的生存与发展。

为此，1997年3月1日，全国人大常委会通过决议，决定由财政部发行2700亿特别国债补充国有独资商业银行的资本金。为规避《中国人民银行法》的若干限制，操作比较复杂。

首先是1998年3月21日中国人民银行将存款准备金率从13%一次性降到8%，四大行超过2400亿元的资金由法定准备金变为可使用的储备资金。人民银行要求四大商业银行将这些资金以及部分超储共计2700亿元存到在中央银行的专用户头上。

其次是1998年8月18日，四大行将存到央行账户上的资金用于认购特别国债。这一步中，四大行资产负债表中资产端储备资金减少2700亿，相应增加了2700亿特别国债，负债端没有发生变化。

最后，财政部又将2700亿投入四大行作为资本金，四大行所有者权益和资产同步增加。从财政的角度看，资产端增加了2700亿的金融机构股权，负债端增加等量的特别国债，净赤字没有增加，因而不计入当年赤字。

2007年为成立中**司发行的2000亿美元特别国债及2017年的续发行

进入21世纪后，中国国际收支持续顺差，外汇储备持续攀升，当时已突破1.4万亿美元。为此，中央考虑组建中**司作为外汇储备新的多元化投资平台，建立中国的“**财富基金”。

财政部将代表**作为中**司股东，为此需要央行与财政部密切配合启动特别国债，将外汇储备从央行表上转移到财政部账户上。由于《中国人民银行法》规定人民银行“不得直接认购、包销国债”，故这次特别国债不能直接对人民银行发行。

为此，财政部先向农业银行定向发行特别国债，筹集到人民币资金后向央行购买等值的外汇，央行再用出售外汇换回的人民币资金向农行购买特别国债。

这一过程属于资产置换，农行最终不受影响，中国人民银行资产负债表资产端减少2700亿美元的外汇储备，同时增加等值的13500亿元特别国债，资产结构发生变化。财政部用2700亿美元创立中**司，同步增加了2700亿美元的股权和等值的特别国债，净赤字不增加，也不计入当年赤字。

2017年，为组建中**司所发行的这笔特别国债开始到期。财政部选择续发以维持。至于未来到期的特别国债将如何处置，目前并没有确定的结论。

1998年-2004年间发行的总额9100亿长期建设国债

1998年是中国首次启动积极财政政策的一年。当年一季度，亚洲金融危机对外贸的冲击凸显，经济增速低于预期。上半年主要采取了降息等货币政策，但效果不明显。加上当年几大流域的洪水灾害，决定更多考虑运用财政政策扩大内需。国务院提出调整原预算安排的方案，8月的全国人大常委会上获得批准，当年发行1000亿长期建设国债，主要用于加大基础设施建设力度。其后长期建设国债发行一直到2004年，7年内共发行9100亿。

这笔国债的特殊性主要在于：经过年中大幅调整预算安排增发，资金用途主要用于扩大基建投入，当年发行对象限定在金融机构。在当时背景下，这些决定都是突破性的，因而被冠以长期建设国债这一特定名称。但在财政管理上，增发国债是计入当年财政赤字的，并无特殊之处。2009年为应对全球金融危机，实际上启动了类似措施，但并没有冠以增发国债特别名称。

2020年特别国债之猜想

从历史可见，特别国债与普通国债的差异主要体现在：通常为了特定用途而临时增发，具有很强的目的性；发行往往与当时特定的经济财政形势密切相关；多数会限定特定发行对象；多半会债务和资产同步增加，不增加净赤字。

2020年的特别国债，具备了疫情大幅冲击的特定背景下发行，按照政治局会议表述是不会计入财政赤字，这些特别特征。但具体会如何安排？最需要明确的其特定用途是什么？笔者尝试结合历史案例与当前我国财政政策面临的突出挑战，提出两种可能性。

第一种可能，是类似于1989年启动的“特种国债”，以解决地方财政困难为主体，保障重点支出。1989年-1991年三年中，都是在预算执行中发现由于各种因素出现预算收支不平衡，因而需要发行“特种国债”去平衡当年预算。

今年的情况有类似之处。按照惯例，预算支出的盘子在年初已经基本定下来了。但受今年1月底凸显疫情的影响，一季度经济大幅萎缩，加上部分减税降费安排，全年实际财政收入难以实现编制预算时的预期目标；一些困难企业和个人还需要专门扶持，由此收支缺口较原定方案将大幅增加。这可以用适当提高财政赤字率的方式来对冲，也可以采用不计入赤字的“特别国债”的方式来额外弥补。发行对象可选择目前高达29.5万亿的机关团体存款，其中大部分属于类财政存量资金；特别国债的发行相当于盘活财政存量资金，可不计入赤字。这种发行对象的安排也类似于1989年启动的“特种国债”。

第二种可能，是类似于1997和2007年的特别国债，同步增加金融资产和负债，因而可以不计入赤字。受疫情影响，企业的经营现金流严重萎缩，**救助的一个重要目标，是缓解实体企业的现金流压力。

从已披露的欧美各国财政**方案可以看到，大量资金被安排用于给实体企业贷款，特别是中小微企业。例如美国所谓2万亿美元的**法案中，约1万亿是用于给不同类型受损企业发放贷款。我国也高度重视保障受疫情影响企业的现金流，但按照传统的做法是通过央行再贷款和对金融部门的要求来实现；财政目前是提供了一些贴息支持。从加强国际合作和协调的角度，为体现负责任大国的形象，我国也应当把抵抗疫情的财政功能和金融功能分开。

为此，也可能采取增发特别国债方式筹资，借鉴欧美国家做法，资金主要用于给受疫情影响产业和企业发放贷款，以缓解其现金流压力。这样操作对财政的影响，是同步增加了**的债务和对企业债权，类似于1997年和2007年特别国债同步增加**负债和对金融机构股权，都是净赤字不增加，因而可以不计入当年赤字。

当然，以上两种可能都是笔者的猜想，或者说希望。其他如，从机关团体存款等特定渠道筹资用于基建或新基建、增加特定企业股权以扩大投资等，也是可能的。特别国债的特别，可能就在于未公布之前的无法猜测。

（作者汪德华为中国社会科学院财经战略研究院研究员）